საქართველოს მოქალაქეები - სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ და საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრების ზაზა თავაძის და ლალი ფაფიაშვილის განსხვავებული აზრი

საქართველოს სახელით

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს

პლენუმის

გადაწყვეტილება №3/2/588

 

2016 წლის 14 აპრილი

ქ. ბათუმი

 

პლენუმის შემადგენლობა:

გიორგი პაპუაშვილი – სხდომის თავმჯდომარე;

ქეთევან ერემაძე – წევრი;

კონსტანტინე ვარძელაშვილი – წევრი;

ზაზა თავაძე – წევრი;

მაია კოპალეიშვილი – წევრი;

ოთარ სიჭინავა – წევრი;

ლალი ფაფიაშვილი – წევრი, მომხსენებელი მოსამართლე.

 

სხდომის მდივანი:   დარეჯან ჩალიგავა.

 

საქმის დასახელება:   საქართველოს მოქალაქეები – სალომე  ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ.

დავის საგანი: საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“ 167-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, ამავე მუხლის მე-8 პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვების „პარტიების/საარჩევნო ბლოკების“ და ამავე კანონის 169² მუხლის მე-4 პუნქტის კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლთან და 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით.

საქმის განხილვის მონაწილეები: მოსარჩელე მხარის წარმომადგენლები – გიორგი გოცირიძე და თათია ქინქლაძე; საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენელი – ზურაბ მაჭარაძე.

 

I

აღწერილობითი ნაწილი

1. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 28 აპრილს კონსტიტუციური სარჩელით (რეგისტრაციის №588) მომართეს საქართველოს მოქალაქეებმა – სალომე ქინქლაძემ, ნინო კვეტენაძემ, ნინო ოდიშარიამ, დაჩი ჯანელიძემ, თამარ ხითარიშვილმა და სალომე სებისკვერაძემ. საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე კოლეგიას კონსტიტუციური სარჩელი საქმის არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად გადმოეცა 2014 წლის 28 აპრილს.

2. №588 კონსტიტუციური სარჩელის არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად, საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე კოლეგიის განმწესრიგებელი სხდომა, ზეპირი მოსმენის გარეშე, გაიმართა 2014 წლის 25 ივლისს.  საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე კოლეგიამ მიიჩნია, რომ სახეზეა „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21¹ მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული საფუძველი და 2014 წლის 25 ივლისის №2/3/588 განჩინებით საქმე განსახილველად გადასცა საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმს.  საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმმა 2014 წლის 8 აგვისტოს საოქმო ჩანაწერით მიიღო საქმე პლენუმზე განსახილველად. 2014 წლის 24 დეკემბრის პლენუმის №3/7/588 საოქმო ჩანაწერით კონსტიტუციური სარჩელი არსებითად განსახილველად იქნა მიღებული. საქმის არსებითი განხილვა გაიმართა 2015 წლის 21 იანვარს.

3. №588 კონსტიტუციურ სარჩელში საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მიმართვის საფუძვლად მითითებულია საქართველოს კონსტიტუციის 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტი, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“  საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი და 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“  საქართველოს კანონის მე-15 და მე-16 მუხლები.

4. კონსტიტუციურ სარჩელში აღნიშნულია, რომ მოსარჩელეები არიან ქალაქ თბილისში მცხოვრები აქტიური და პასიური საარჩევნო უფლების მქონე საქართველოს მოქალაქეები. მოსარჩელეების განმარტებით, სადავო ნორმებიდან გამომდინარე, ისინი მოკლებულნი არიან შესაძლებლობას, იყვნენ ხუთკაციანი საინიციატივო ჯგუფის წევრები, რომლებსაც შესაძლებლობა ექნებათ, დაასახელონ ქალაქ თბილისის მერობის კანდიდატი. ამავდროულად, მოსარჩელეები არ არიან არც ერთი პარტიის წევრები და არც ერთი რეგისტრირებული პოლიტიკური გაერთიანება არ გეგმავს მათ დასახელებას ქალაქ თბილისის მერობის კანდიდატად. მოსარჩელე მხარე მიუთითებს, რომ სადავო ნორმებმა შესაძლოა უშუალოდ შელახოს მათი კონსტიტუციით გათვალისწინებული უფლებები და,  შესაბამისად, უფლებამოსილნი არიან, იდავონ გასაჩივრებული ნორმების კონსტიტუციურობაზე. 

5. საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“ 167-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, კენჭისყრამდე არაუგვიანეს 30 დღისა, ქალაქ თბილისის და თვითმმართველი ქალაქის მერობის, ასევე თემის გამგებლობის კანდიდატის წარდგენის უფლება აქვთ პარტიებს ან/და საარჩევნო ბლოკებს. აღნიშნული სადავო ნორმა, მოსარჩელეების აზრით, საინიციატივო ჯგუფს ართმევს უფლებას, წარადგინოს თბილისის ან თვითმმართველი ქალაქის მერობის და თემის გამგებლობის კანდიდატი.

6. საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“  167-ე მუხლის მე-8 პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი კანდიდატის რეგისტრაციაში გატარებისათვის სავალდებულო წინა პირობად მიიჩნევს კანდიდატის წარდგენის შესახებ განცხადებას, რაც დამოწმებული უნდა იყოს პარტიის/საარჩევნო ბლოკის ხელმძღვანელ პირთა ხელმოწერით. მოსარჩელეების განმარტებით,  საინიციატივო ჯგუფის კანდიდატის წარსადგენად საჭირო განცხადება ამგვარი ხელმოწერით ვერ იქნება დადასტურებული. ამდენად, მათი აზრით, აღნიშნული ნორმაც კრძალავს საინიციატივო ჯგუფების მიერ მერობის/გამგებლობის კანდიდატის დასახელებას და, შესაბამისად, მოსარჩელეები ითხოვენ აღნიშნულ ნორმაში სიტყვების „პარტიის/საარჩევნო ბლოკის“ არაკონსტიტუციურად ცნობას.

7. საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“  169² მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად,  რიგგარეშე არჩევნებში მონაწილეობის მიზნით, ამ კანონის 142-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებული პარტია/საარჩევნო ბლოკი, აგრეთვე პარტია, რომელმაც რეგისტრაცია გაიარა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა ბოლო არჩევნებში მონაწილეობისთვის, განცხადებით მიმართავს ცესკოს არჩევნების დღემდე არაუგვიანეს 47-ე დღისა. იმავე ვადაში ცესკოს განცხადებით მიმართავს პარტია, რომელიც ვერ აკმაყოფილებს ზემოაღნიშნულ პირობას. ცესკო განცხადების მიღებისთანავე  ასეთ პარტიას  მხარდამჭერთა ხელმოწერების შესაგროვებლად პარტიის მხარდამჭერთა სიის ნიმუშს გადასცემს. მოსარჩელეების აზრით, აღნიშნული ნორმის ანალიზიდან ნათელი ხდება, რომ რიგგარეშე არჩევნებზე გამგებლობის/მერობის კანდიდატის წარდგენის უფლება აქვს პარტიას/საარჩევნო ბლოკს და საინიციატივო ჯგუფი კვლავ გამორიცხულია ამ სუბიექტთა სიიდან.

8. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტით დადგენილია, რომ საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს რეფერენდუმში, სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლება. უზრუნველყოფილია ამომრჩეველთა ნების თავისუფალი გამოვლინება. ამავე მუხლის მე-2 პუნქტი კი განსაზღვრავს, რომ არჩევნებსა და რეფერენდუმში მონაწილეობის უფლება არა აქვს მოქალაქეს, რომელიც სასამართლომ ქმედუუნაროდ ცნო ან სასამართლოს განაჩენით იმყოფება სასჯელის აღსრულების დაწესებულებაში, გარდა იმ პირისა, რომელმაც ჩაიდინა ნაკლებად მძიმე დანაშაული. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს, დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს. ხოლო ამავე მუხლის მე-2 პუნქტი ადგენს, რომ სახელმწიფო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით.

9. მოსარჩელეები კონსტიტუციურ სარჩელში განმარტავენ, რომ ამომრჩეველთა საინიციატივო ჯგუფის მიერ წარდგენილი კანდიდატები არ არიან ასოცირებული რომელიმე პოლიტიკურ ძალასთან. საინიციატივო ჯგუფის მიერ კანდიდატის წარდგენა არის პარტიული ცხოვრების ალტერნატივა, რაც ამომრჩეველს აძლევს იმის შესაძლებლობას, რომ არჩევით თანამდებობაზე იყოლიოს პირი, რომელიც თავისუფალი იქნება პარტიული ვალდებულებებისა და დისციპლინისაგან. მოსარჩელე მხარის აზრით, ეს განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ადგილობრივი თვითმმართველობის კონტექსტში, სადაც არჩევითი ორგანოებისა და თანამდებობის პირების საქმიანობა უფრო მეტად სამეურნეოა, ვიდრე პოლიტიკური ხასიათის, შესაბამისად, არჩეული პირი უფრო მეტად უნდა იყოს ფოკუსირებული ამომრჩეველთა სპეციფიკური კომუნალური ხასიათის მოთხოვნებზე, ვიდრე პარტიულ ინტერესებზე. 

10. მოსარჩელე მხარეს მიაჩნია, რომ, თუ სადავო ნორმების ლეგიტიმური მიზანი არის მერის/გამგებლის არჩევნებში კონკურენტუნარიანი, საარჩევნო პროცესის მიმართ სერიოზული კანდიდატის მონაწილეობის უზრუნველყოფა, ამ მიზნის მისაღწევად პარლამენტს შეეძლო, დაეწესებინა ნაკლებად შემზღუდველი მოთხოვნები. კერძოდ, მოსარჩელეები აღნიშნავენ, რომ საინიციატივო ჯგუფის მიერ საქართველოს საპრეზიდენტო, საკრებულოსა და პარლამენტის მაჟორიტარული სისტემით ჩატარებულ არჩევნებში წარდგენილი კანდიდატის მონაწილეობის აუცილებელ პირობას წარმოადგენს მხარდამჭერთა ხელმოწერების წარდგენა. მოსარჩელეთა აზრით, ეს უკანასკნელი სათანადო პირობა იქნებოდა საინიციატივო ჯგუფის მიერ წარდგენილი კანდიდატის კონკურენტუნარიანობის შესამოწმებლად. მოსარჩელეების აზრით, ზემოაღნიშნული ლეგიტიმური მიზანი ასევე მიიღწეოდა, თუ კანონმდებელი როგორც პარტიებისათვის/საარჩევნო ბლოკებისათვის, ასევე საინიციატივო ჯგუფებისათვის დაადგენდა გონივრული ოდენობის თანხის დეპოზიტზე შეტანის ვალდებულებას.

11. კონსტიტუციურ სარჩელში აღნიშნულია,  მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს კონსტიტუციის მეორე თავში პირდაპირ არ წერია ტერმინი ,,პასიური საარჩევნო უფლება“, ის ამოკითხვადია კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტიდან, რომლის მიხედვითაც საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს რეფერენდუმში, სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლება.

12. მოსარჩელეები აღნიშნავენ, რომ იმ შემთხვევაში, თუკი საკონსტიტუციო სასამართლო არ გაიზიარებს მოსაზრებას იმის შესახებ, რომ პასიური საარჩევნო უფლება დაცულია კონსტიტუციის 28-ე მუხლით, მაშინ სადავო ნორმების შეფასება უნდა მოხდეს კონსტიტუციის 29-ე  მუხლთან მიმართებით.

13. მოსარჩელე მხარე მიიჩნევს, რომ პარტიასთან აფილირების გარეშე არჩევითი თანამდებობის დაკავების უფლება არ არის აბსოლუტური, თუმცა დადგენილი შეზღუდვა უნდა იყოს გონივრული.

14. მოსარჩელე მხარემ საქმის არსებითი განხილვის სხდომაზე ყურადღება გაამახვილა საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლებით დაცული სფეროების გამიჯვნის კრიტერიუმებზე. მოსარჩელე მხარის განმარტებით, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულია ამომრჩეველთა მიერ ნების თავისუფლად გამოხატვის უფლება. შესაბამისად, ნორმა, რომელიც ამომრჩევლის ნების თავისუფალი გამოვლინების შესაძლებლობას ხელყოფს, ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლს. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დაცული უფლების სუბიექტი კი არის პირი, რომელსაც სურს, დაიკავოს თანამდებობა, შესაბამისად, აღნიშნული მუხლით დაცულია პასიური საარჩევნო უფლების მქონე პირის უფლება, მის მიმართ თანამდებობის დასაკავებლად არ იქნეს დადგენილი არაკონსტიტუციური შეზღუდვები.

15. მოსარჩელე მხარემ განმარტა, რომ მოსარჩელეები, ერთი მხრივ, არიან უფლებამოსილნი, იყვნენ საინიციატივო ჯგუფის წარმომადგენლები და განახორციელონ საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით  მათთვის მინიჭებული უფლებამოსილება – როგორც ამომრჩევლებმა, თავისუფლად გამოხატონ ნება და დაასახელონ მათთვის სასურველი კანდიდატი, ხოლო მეორე მხრივ – ისინი უფლებამოსილნი არიან, თავად წარდგნენ მერობის/გამგებლობის კანდიდატებად, რაც გარანტირებულია საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით.

16. მოსარჩელე მხარე მიიჩნევს, რომ სადავო ნორმები მას ართმევს შესაძლებლობას, პარტიის შექმნის ან უკვე არსებულ პარტიაში გაწევრიანების გარდა, პასიური და აქტიური საარჩევნო უფლება რაიმე ალტერნატიული გზით განახორციელოს. საინიციატივო ჯგუფსა და პარტიას კი მნიშვნელოვანი განმასხვავებელი ნიშნები აქვთ, კერძოდ – საინიციატივო ჯგუფი, პარტიისგან განსხვავებით, არ წარმოადგენს მუდმივ გაერთიანებას, ამასთან, პარტიის წევრები გარკვეულწილად ანგარიშვალდებული არიან პარტიის მიმართ.  საინციატივო ჯგუფის მიერ წარდგენილი კანდიდატი თავისუფალია პარტიისთვის დამახასიათებელი დისციპლინისაგან. შესაბამისად, პირს შესაძლოა, გააჩნდეს ინტერესი, არ იყოს პარტიის წევრი და აღნიშნული ინტერესი დაცული უნდა იყოს საქართველოს კონსტიტუციით. 

17. მოსარჩელე მხარემ ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის დამახასიათებელ სპეციფიკაზე მიუთითა და აღნიშნა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენცია მნიშვნელოვნად განსხვავდება სახელმწიფო ორგანოების მიერ განსახორციელებელი საქმიანობისგან და ნაკლებად მოითხოვს პარტიასთან დაკავშირებული პოლიტიკური გადაწყვეტილების მიღებას. ასევე მნიშვნელოვანია ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების გათვალისწინება, რომელიც შესაძლოა არ ემთხვეოდეს პარტიის ინტერესებს და გარკვეულ შემთხვევაში შესაძლებელია, დამოუკიდებელმა კანდიდატმა  უკეთესად  შეძლოს მისი წარმოდგენა.

18. საქმის არსებითი განხილვის სხდომაზე მოპასუხე მხარემ  განმარტა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნების პროცესში კანდიდატის დასახელების უფლებამოსილების საკითხი საინიციატივო ჯგუფის მიერ, საქართველოს კონსტიტუციით არ არის მოწესრიგებული, შესაბამისად, არჩევნების პროცესში კანდიდატის დასახელებასთან დაკავშირებით რეგულირების დადგენა საქართველოს პარლამენტის პრეროგატივას განეკუთვნება.

19. მოპასუხემ მიუთითა საპრეზიდენტო და საპარლამენტო არჩევნებში კანდიდატის დასახელების საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრულ წესზე და აღნიშნა, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 70-ე მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, საქართველოს პრეზიდენტობის კანდიდატის დასახელების უფლება აქვთ პოლიტიკურ გაერთიანებებს ან საინიციატივო ჯგუფს. საპარლამენტო არჩევნების შემთხვევაში საინიციატივო ჯგუფი საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრული კანდიდატის დასახელების უფლებამოსილების მქონე სუბიექტს არ წარმოადგენს, მაჟორიტარული სისტემით არჩევნებში მონაწილეობის წესი და პირობები კი განისაზღვრება საარჩევნო კანონმდებლობით. მოპასუხე მიუთითებს საქართველოს კონსტიტუციის 101¹ მუხლზე, რომლის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების შექმნისა და საქმიანობის წესი განისაზღვრება ორგანული კანონით. აქედან გამომდინარე, მოპასუხე მიიჩნევს, რომ საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრულია შემთხვევა, როდესაც საინიციატივო ჯგუფის მიერ კანდიდატის დასახელების უფლებამოსილების ქონა კონსტიტუციურ მოთხოვნადაა მიჩნეული.  სხვა შემთხვევებში კი, მათ შორის, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ფორმირების პროცესში კანდიდატის დასახელების უფლებამოსილების მქონე სუბიექტების განსაზღვრის  უფლება დელეგირებულია საქართველოს პარლამენტზე.

20. მოპასუხე მხარე განმარტავს, რომ მერობის/გამგებლობის კანდიდატთა დასახელების უფებამოსილების მქონე პირთა წრე მხოლოდ პარტიას და საარჩევნო ბლოკს მოიცავს, რაც ემსახურება გარკვეულ მიზნებს. კერძოდ, მოპასუხე მიუთითებს „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონზე, რომელიც  კრძალავს  ისეთი პოლიტიკური პარტიის შექმნას, რომლის მიზანია საქართველოს კონსტიტუციური წყობილების დამხობა და ძალადობით შეცვლა, დამოუკიდებლობის ხელყოფა და სხვა. ამასთან, დაუშვებელია პარტიის შექმნა რეგიონული ან ტერიტორიული ნიშნით. მოპასუხე მიიჩნევს, რომ აღნიშნული ნორმები უზრუნველყოფს ერთიანი კონსტიტუციური წყობილების შენარჩუნებას და გამორიცხავს  სეპარატიზმის  საფრთხეებს.

21. მოპასუხემ სადავო ნორმებით დადგენილი შეზღუდვის ლეგიტიმურ მიზნად ასევე დაასახელა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ეფექტური ფუნქციონირება და პოლიტიკური ეფექტურობა.  მერობის/გამგებლობის კანდიდატის დასახელების არსებული წესი უზრუნველყოფს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების მსგავს პოლიტიკურ შეხედულებებს, რაც ამცირებს გადაწყვეტილების მიღების პროცესში განსხვავებული მსოფლმხედველობის გამო კონფლიქტის საფრთხეს.  მოპასუხის მიერ შეზღუდვის ლეგიტიმურ მიზნად ასევე დასახელდა პარტიული სისტემის გაძლიერების ინტერესი.

 

II

სამოტივაციო ნაწილი

1. განსახილველი დავის ფარგლებში მნიშვნელოვანია, დადგინდეს საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლებით დაცულ უფლებებს შორის ურთიერთმიმართება. სწორედ ამ საკითხის გადაწყვეტის მიზნით გადაეცა №588 კონსტიტუციური სარჩელი განსახილველად საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმს.

2. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს რეფერენდუმში, სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლება. უზრუნველყოფილია ამომრჩეველთა ნების თავისუფალი გამოვლინება“.

3. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „აქ განმტკიცებულია საყოველთაო საარჩევნო უფლება. საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს აქტიური საარჩევნო უფლება. მას, როგორც ამომრჩეველს, შეუძლია მონაწილეობა მიიღოს არჩევნებში – მისცეს ხმა და აირჩიოს სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოები“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2005 წლის 24 იანვრის №1/1/257,268 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – გურამ სანაძე და ირაკლი კოტეტიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

4. საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებაში საქმეზე „საქართველოს კონსერვატიული (მონარქისტული) პარტიის თავმჯდომარე თემურ ჟორჟოლიანი და იგორ გიორგაძის ამომრჩეველთა საინიციატივო ჯგუფი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“ მითითებულია, რომ „კონსტიტუციის 28-ე მუხლით აღიარებულია არჩევნებში მონაწილეობის უფლება და ამომრჩეველთა ნების თავისუფალი გამოვლინება. მაგრამ საკონსტიტუციო სასამართლო იმასაც აღნიშნავს, რომ... სახელმწიფოს საარჩევნო უფლების განხორციელებაზე შეზღუდვების დადგენის ფართო ზღვარი აქვს მინიჭებული. მას შეუძლია შეზღუდვას დაუქვემდებაროს როგორც აქტიური, ისე პასიური საარჩევნო უფლება, თუმცა ეს შეზღუდვები თვითნებური არ უნდა იყოს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2004 წლის 9 ივლისის №2/3/250-269 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს კონსერვატიული (მონარქისტული) პარტიის თავმჯდომარე თემურ ჟორჟოლიანი და იგორ გიორგაძის ამომრჩეველთა საინიციატივო ჯგუფი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“). ამდენად, საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის მიხედვით, საყოველთაო საარჩევნო უფლება გულისხმობს როგორც აქტიური, ისე  პასიური საარჩევნო უფლების განხორციელებას.

5. ამავე დროს, საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს“.

6. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს  განმარტებით,  საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტები „განამტკიცებს საქართველოს მოქალაქის უფლებას, დაიკავოს როგორც არჩევითი, ასევე დანიშვნითი თანამდებობა და ადგენს სახელმწიფო სამსახურის განხორციელების  კონსტიტუციურ საფუძვლებს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი  საქართველოს   პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-1).

7. საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება და სახალხო სუვერენიტეტი მოითხოვს, რომ საქართველოს მოქალაქეები ჩართული იყვნენ სახელმწიფო მმართველობაში. სწორედ ხალხის მონაწილეობა განაპირობებს საჯარო მმართველობაზე უფლებამოსილი სახელმწიფო ორგანოების ლეგიტიმაციას. დემოკრატიის პრინციპის შესაბამისად, მოქმედი სახელმწიფო ეფუძნება კანონშემოქმედებისა და კანონის აღსრულების შეუქცევად პროცესს. დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება, ერთი მხრივ, გულისხმობს ხალხის, როგორც სახელმწიფო ხელისუფლების პირველადი წყაროს ნების განუხრელ გამოვლენას, ხოლო, მეორე მხრივ, ხალხის ნების მიუკერძოებლად აღსრულებას.

8. საქართველოს კონსტიტუციის  მე-5 მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, „ხალხი თავის ძალაუფლებას ახორციელებს რეფერენდუმის, უშუალო დემოკრატიის სხვა ფორმებისა და თავისი წარმომადგენლების მეშვეობით“. თავის მხრივ, წარმომადგენლობითი დემოკრატია ხალხის მიერ წარმომადგენლების არჩევასა და მათი მეშვეობით სახელმწიფო მმართველობაში მონაწილეობას, სუვერენული ძალაუფლების განხორციელებას გულისხმობს. ამავე დროს, წარმომადგენლების არჩევასთან ერთად, საქართველოს მოქალაქეები აღჭურვილნი არიან უფლებით, უშუალო მონაწილეობა მიიღონ ხელისუფლების საქმიანობაში და დაიკავონ სახელმწიფო თანამდებობა. შესაბამისად, მოქალაქეებს უფლება აქვთ, არა მხოლოდ არჩეული წარმომადგენლების მეშვეობით განახორციელონ საკუთარი სუვერენული ძალაუფლება, არამედ თავადვე იყვნენ წარმომადგენლები და აქტიური როლი შეასრულონ სახელმწიფო მმართველობის პროცესში. სწორედ ასეთ ურთიერთობებში ხდება ამ ორი მნიშვნელოვანი კონსტიტუციური ღირებულების თანაკვეთა. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე და 29-ე მუხლები ურთიერთდაკავშირებული კონსტიტუციური დებულებებია, რომლებიც ადგენენ მოქალაქეთა ძირითად უფლებას, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო მმართველობის პროცესში. საყოველთაო საარჩევნო უფლება, რომელიც პასიურ საარჩევნო უფლებასაც გულისხმობს და სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლება ერთობლივად ქმნიან მყარ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ გარანტიას და დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილების საფუძველს.

9. არჩევნები, როგორც წარმომადგენლობითი დემოკრატიის განმახორციელებელი მექანიზმი, წარმოადგენს სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების განსაკუთრებულ და ყველაზე მნიშვნელოვან საშუალებას. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „არჩევნები არის ერთგვარი ინსტიტუციური მექანიზმი, რომელსაც მოქმედებაში მოჰყავს დემოკრატია. იმისათვის, რომ შედგეს «ხალხის მმართველობა», ხალხმა უნდა მიიღოს მონაწილეობა პოლიტიკაში და ამის საუკეთესო გზა არჩევნებია. არჩევნები თავისთავად აჩენს განცდას და რწმენას ადამიანებში, რომ ისინი უშუალოდ იღებენ მონაწილეობას სახელმწიფოს მართვაში (ირჩევენ რა თავის რჩეულებს ან თავად არიან არჩეული)” (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2010 წლის 27 დეკემბრის №1/1/493 გადაწყვეტილება საქმეზე „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთანებები „ახალი მემარჯვენეები“ და „საქართველოს კონსერვატიული პარტია“ საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-8). „არჩევნები არის ის მექანიზმი, რომელიც სახალხო სუვერენიტეტის რეალიზაციის შესაძლებლობას ქმნის. სწორედ კონსტიტუციური სტანდარტების შესაბამისი, თავისუფალი, საყოველთაო და თანასწორი არჩევნები წარმოადგენს დემოკრატიული სისტემის საყრდენს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 28 მაისის №1/3/547 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები უჩა ნანუაშვილი და მიხეილ შარაშიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-2).

10. არჩევნები უზრუნველყოფს შესაბამისი სუბიექტების მიერ სახელმწიფო თანამდებობის დაკავებას ხალხის ნების შესაბამისად. აღნიშნულიდან გამომდინარე, არჩევნები რომ კონსტიტუციის შესაბამისად ჩაითვალოს, არა მხოლოდ გაუმართლებელი დაბრკოლებები არ უნდა შეიქმნას არჩევნების გზით თანამდებობის დაკავების მსურველთათვის, არამედ უნდა უზრუნველყოს ამომრჩევლის ნების ადეკვატური ასახვა. ამდენად, არჩევნები როგორც უმნიშვნელოვანესი კონსტიტუციურ-სამართლებრივი ინსტიტუტი ემსახურება როგორც ამომრჩეველთა, ისე ასარჩევი პირების ინტერესების დაცვას, საერთო მიზნის, დემოკრატიული საჯარო მმართველობის უზრუნველსაყოფად.

11. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, გაუმართლებელია, საარჩევნო უფლების სხვადასხვა კომპონენტების იზოლირებულად განხილვა. შეუძლებელია, ასარჩევი პირის პასიური საარჩევნო უფლება განხილულ იქნეს განცალკევებულად, ამომრჩეველთა აქტიური საარჩევნო უფლების გათვალისწინების გარეშე. ამგვარად, სახელმწიფო თანამდებობის არჩევნების გზით დაკავებაზე უნდა გავრცელდეს საარჩევნო უფლებისათვის დადგენილი კონსტიტუციური სტანდარტები. მათ შორის, საარჩევნო უფლების პრინციპები – საყოველთაობა, ნებაყოფლობითობა, ფარულობა, თანასწორობა და ა.შ.

12. საქართველოს კონსტიტუციის სულისკვეთება მოითხოვს, რომ თითოეული უფლების დაცული სფერო შესაბამის კონსტიტუციურ დებულებებში იქნეს ამოკითხული. კონსტიტუციის განმარტების პროცესში საკონსტიტუციო სასამართლომ უნდა უზრუნველყოს კონსტიტუციით დადგენილი წესრიგის დაცვა, კონსტიტუციის დებულებების გააზრება მათი მიზნებისა და ღირებულებების შესაბამისად. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „ბუნებრივია, ერთი და იგივე სამართლებრივი ურთიერთობა შესაძლოა კონსტიტუციის სხვადასხვა მუხლით დაცულ სფეროში მოექცეს, ისევე, როგორც  კონსტიტუციის სხვადასხვა მუხლებით დაცული სფეროები გარკვეულწილად ფარავდეს (მოიცავდეს) ერთმანეთს. თუმცა, კონსტიტუციის განსხვავებული ნორმებით დაცული უფლებების ფარგლების ხელოვნური გაფართოება, უფლებებს შორის კონსტიტუციით გავლებული ზღვრის წაშლა, ვერც უფლების დაცვას მოემსახურება და ვერც კონსტიტუციით დადგენილ წესრიგს უზრუნველყოფს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2013 წლის 20 დეკემბრის №1/7/561,568 საოქმო ჩანაწერი საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე იური ვაზაგაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-11).

13. საარჩევნო უფლების სპეციფიკიდან და, ზოგადად, არჩევნების ბუნებიდან გამომდინარე, აშკარაა, რომ არჩევნების გზით თანამდებობის დაკავება მოითხოვს სპეციფიკურ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ გარანტიებსა და სტანდარტებს. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი მოიცავს კონსტიტუციის 29-ე მუხლისაგან განსხვავებულ სპეციფიკურ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ რეგლამენტაციას, რომელიც უკავშირდება უშუალოდ არჩევნებსა და არჩევნებისადმი წაყენებულ მოთხოვნებს. ამდენად, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი იცავს პირის უფლებას, მოახდინოს პასიური საარჩევნო უფლების რეალიზაცია და არჩევნების გზით დაიკავოს სახელმწიფო თანამდებობა.

14. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლი მიუთითებს „სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში“ მონაწილეობაზე. შესაბამისად, უნდა დადგინდეს, რას გულისხმობს „სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნები“ კონსტიტუციის 28-ე მუხლის მიზნებისთვის და სადავო ნორმებით  გათვალისწინებული  მერისა და გამგებლის არჩევნები ექცევა თუ არა კონსტიტუციის 28-ე მუხლით გათვალისწინებულ საარჩევნო უფლებით დაცულ სფეროში.

15. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს არაერთხელ აღუნიშნავს, რომ კონსტიტუციაში მოცემული ტერმინები უნდა განიმარტოს მათი ავტონომიური კონსტიტუციური მნიშვნელობით, რომლებიც შესაძლოა სულაც არ ემთხვეოდეს კანონმდებლობაში არსებულ განმარტებებს. კონსტიტუციური დებულებებისა და კონსტიტუციაში არსებული ტერმინების შინაარსი თვითმყოფადია და არ არის დამოკიდებული კანონმდებლობაში არსებულ დეფინიციებზე. წინააღმდეგ შემთხვევაში კონსტიტუციის შინაარსი კანონმდებლობაზე დამოკიდებული გახდებოდა და ნაყოფიერი ნიადაგი შეიქმნებოდა თვითნებობისთვის.

16. საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის სიტყვასიტყვითი განმარტება მიუთითებს, რომ საარჩევნო უფლებით დაცულია ნებისმიერი სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლება. აღნიშნულის მიუხედავად, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის შინაარსისა და მიზანმიმართულების ანალიზი და სისტემური გააზრება მიუთითებს, რომ საარჩევნო უფლებით არ არის დაცული ისეთ არჩევნებში მონაწილეობა, რომელიც კონსტიტუციით არ არის მოაზრებული.

17. როგორც აღინიშნა, კონსტიტუციის 28-ე მუხლი იცავს სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლებას. საქართველოს კონსტიტუცია ითვალისწინებს სახელმწიფო ორგანოების – საქართველოს პარლამენტის (საქართველოს კონსტიტუციის 49-ე მუხლი) და საქართველოს პრეზიდენტის ( საქართველოს კონსტიტუციის 70-ე მუხლი) არჩევნებს, ასევე ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევნებს (საქართველოს კონსტიტუციის 101¹ მუხლი). ამასთანავე, საქართველოს კონსტიტუციის გარდამავალი დებულებებით, კერძოდ, კონსტიტუციის 104³ მუხლის მე-2 პუნქტით დადგინდა, რომ 2010 წელს უნდა ჩატარებულიყო ქალაქ თბილისის მერის არჩევნები.

18. ამავდროულად, გარკვეული სახელმწიფო ორგანოების ფორმირების წესის განსაზღვრისას კანონმდებელი ვალდებულია, გაითვალისწინოს ხალხის მონაწილეობა. ხალხის სავალდებულო მონაწილეობა  ამა თუ იმ სახელმწიფო ორგანოს ფორმირების პროცესში შესაძლოა განპირობებული იყოს კონსტიტუციის მოთხოვნით, შესაბამისი სახელმწიფო ორგანოს კონსტიტუციური სტატუსისა და ფუნქციების გათვალისწინებით, გამომდინარეობდეს კონსტიტუციური პრინციპებიდან. იმ შემთხვევაში, როდესაც კონსტიტუცია პირდაპირ არ განსაზღვრავს, რომ ამგვარი სახელმწიფო თანამდებობის დაკავება უნდა განხორციელდეს არჩევნების გზით,  კანონმდებელმა შესაძლოა, შეიმუშაოს ხალხის მონაწილეობის სხვადასხვაგვარი ფორმები, მათ შორის, არაპირდაპირი არჩევნები, სახელმწიფო თანამდებობაზე არჩევა ხალხის წარმომადგენლების მიერ, პირდაპირი, საყოველთაო არჩევნები და ა.შ.

19. როგორც აღინიშნა, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით აღიარებულ საარჩევნო უფლებას „მოქმედებაში მოჰყავს“ დემოკრატია და უზრუნველყოფს ხელისუფლების ხალხის ნების  შესაბამისად ფორმირებას. ამდენად, იმ შემთხვევაში, როდესაც კანონმდებელი კონსტიტუციიდან მომდინარე ვალდებულების ფარგლებში ხალხის მონაწილეობის უზრუნველსაყოფად ადგენს პირდაპირ, საყოველთაო არჩევნებს, ეს არჩევნები წარმოადგენს კონსტიტუციით მოაზრებული საარჩევნო სისტემის ნაწილს და ექცევა კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ სფეროში.

20. განსახილველ შემთხვევაში სადავოდ გამხდარი ნორმები შეეხება თვითმმართველი ქალაქების/თემების მერების/გამგებლების არჩევნებს. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 48-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანო და მუნიციპალიტეტის უმაღლესი თანამდებობის პირი არის გამგებელი თვითმმართველ თემში და მერი თვითმმართველ ქალაქში“, ხოლო ამავე კანონის 73-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, „თბილისის უმაღლესი აღმასრულებელი ორგანო − თბილისის მერი − არის თბილისის მთავრობის ხელმძღვანელი“. ამგვარად, სადავო ნორმები უკავშირდება ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებს.

21. საქართველოს კონსტიტუცია ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების პირდაპირი არჩევნების ჩატარების ვალდებულებაზე პირდაპირ არ მიუთითებს. გამონაკლისია საქართველოს კონსტიტუციის 104³ მუხლის მე-2 პუნქტით დადგენილი წესი, რომელიც მიუთითებს: „ქალაქ თბილისის მერის არჩევნები ჩატარდეს საყოველთაო, თანასწორი, პირდაპირი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით, ამ მუხლის პირველი პუნქტით განსაზღვრულ ვადაში“. ამავე მუხლის პირველი პუნქტით კი დადგენილია შემდეგი: „ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების რიგგარეშე არჩევნები ჩატარდეს არა უგვიანეს 2010 წლის 1 ივნისისა“. გარდამავალი დებულებების თავში მოთავსებული ამ კონსტიტუციური ნორმებით მოწესრიგებულია კონკრეტული შემთხვევა, კერძოდ, 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნები და ამ წელს ქ. თბილისის მერის არჩევის წესი. შესაბამისად, საქართველოს კონსტიტუციით არ არის დადგენილი ზოგადი წესი, რომ ქ. თბილისის მერი უნდა აირჩეს პირდაპირი საარჩევნო უფლების საფუძველზე.

22. ამდენად, სადავო ნორმებით მოწესრიგებული ურთიერთობა შეეხება მერების/გამგებლების არჩევნებს, რომელიც განსაზღვრულია კანონმდებლობით და არ წარმოადგენს კონსტიტუციით პირდაპირ გათვალისწინებულ არჩევნებს. აღნიშნულის მიუხედავად, აუცილებელია დადგინდეს, რა კონსტიტუციურ-სამართლებრივ საფუძველს უკავშირდება ამ თანამდებობებზე არჩევნების დაწესება და ხომ არ წარმოადგენს ეს არჩევნები კონსტიტუციით მოაზრებული საარჩევნო სისტემის ნაწილს.

23. საქართველოს კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, „თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებული საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ ადგილობრივი თვითმმართველობის მეშვეობით, სახელმწიფო სუვერენიტეტის შეულახავად, საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად. სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოები ხელს უწყობენ ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარებას“. შესაბამისად, მოქალაქეთა უფლება ადგილობრივ თვითმმართველობაზე საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული სახალხო სუვერენიტეტის მნიშვნელოვანი გამოვლინებაა. დასახელებული კონსტიტუციური დებულება საფუძველს უდებს ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებას მოქალაქეთა მიერ და ქმნის ადგილობრივ თვითმმართველობაში ხალხის მონაწილეობის გარანტიას.

24. საქართველოს კონსტიტუციის 7¹ თავი ეთმობა ადგილობრივ თვითმმართველობას და ითვალისწინებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ინსტიტუციურ გარანტიებს. საქართველოს კონსტიტუციის 101² მუხლის პირველი პუნქტის პირველი წინადადების თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებები გამიჯნულია სახელმწიფო ორგანოთა უფლებამოსილებებისაგან, ამავე მუხლის მე-2 პუნქტი კი ადგენს, რომ თვითმმართველი ერთეული საკუთარ უფლებამოსილებებს ახორციელებს საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით, დამოუკიდებლად და საკუთარი პასუხისმგებლობით. ორგანული კანონით განსაზღვრული საკუთარი უფლებამოსილებანი   ექსკლუზიურია.

25. საქართველოს კონსტიტუციის 101¹ მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოს – საკრებულოს ირჩევენ თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე რეგისტრირებული საქართველოს მოქალაქეები პირდაპირი, საყოველთაო, თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით. აღნიშნული კონსტიტუციური დებულება განამტკიცებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მაღალ ლეგიტიმაციას და ქმნის ადგილობრივ დონეზე სახალხო სუვერენიტეტის განხორციელების მყარ საფუძველს.

26. ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების კონსტიტუციურ სტატუსზე მიუთითებს საქართველოს კონსტიტუციის 101¹ მუხლის პირველი პუნქტი, რომლის თანახმადაც, ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები ანგარიშვალდებული არიან ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების წინაშე. დასახელებული კონსტიტუციური ნორმა ახდენს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ანგარიშვალდებულების რეგლამენტაციას და, ამავე დროს, მათ დამოუკიდებლობას ცენტრალური სახელმწიფო ხელისუფლებისაგან.

27. ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების შექმნისა და საქმიანობის წესი განისაზღვრება ორგანული კანონით. კონსტიტუცია პირდაპირ არ განსაზღვრავს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ფორმირების კონკრეტულ წესს. საქართველოს კონსტიტუციაში 2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციური კანონით შეტანილ ცვლილებებამდე საქართველოს კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტით დადგენილი იყო, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების ხელმძღვანელთა თანამდებობა არჩევითია (2004 წლის 6 თებერვლის რედაქცია). მოქმედი კონსტიტუციის ტექსტში, კერძოდ, 101¹ მუხლის მე-2 პუნქტში მითითებულია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოს – საკრებულოს ირჩევენ თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე რეგისტრირებული საქართველოს მოქალაქეები პირდაპირი, საყოველთაო, თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით. ასეთი წესი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოებთან დაკავშირებით დადგენილი არ არის. ეს წესი უნდა განსაზღვროს კანონმდებელმა, თუმცა ამ პროცესში კანონმდებლის დისკრეცია აბსოლუტური არ არის და შეზღუდულია კონსტიტუციის მოთხოვნებით.

28. ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოებში თანამდებობის დაკავების წესი უნდა შეესაბამებოდეს კონსტიტუციურ პრინციპებს. აუცილებელია, გარანტირებული იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების დამოუკიდებლობა ცენტრალური ხელისუფლებისაგან და ხალხის მონაწილეობა ამ პროცესში. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „სახელმწიფო ვალდებულია უზრუნველყოს მოსახლეობის უფლება – დამოუკიდებლად, სახელმწიფო ორგანოების ან თანამდებობის პირების ჩაურევლად შექმნან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები  და აირჩიონ შესაბამისი ხელმძღვანელები” (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2005 წლის 16 თებერვლის №1/2/213,243 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – უტა ლიპარტია, გიორგი ხმელიძე, ელისო ჯანაშია და გოჩა ღადუა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”).

29. როგორც აღინიშნა, ხელისუფლების ფორმირების პროცესში ხალხის მონაწილეობის სხვადასხვა ფორმა შეიძლება არსებობდეს. მოცემულ შემთხვევაში კანონმდებელმა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების დამოუკიდებლობისა და მათი ფორმირების პროცესში ხალხის მონაწილეობის უზრუნველსაყოფად მერებისა და გამგებლების პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნები დაადგინა. კანონმდებლის მიერ მერებისა და გამგებლების არჩევნების დადგენა უკავშირდება ამ ორგანოების მნიშვნელოვან კონსტიტუციურ სტატუსსა და ემსახურება ხალხის წარმომადგენლობის უზრუნველყოფას. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ეს არჩევნები კონსტიტუციით მოაზრებული საარჩევნო სისტემის ნაწილს და, შესაბამისად, კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დაცულ არჩევნებს წარმოადგენს. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლით გარანტირებული საარჩევნო უფლება მოიცავს მოქალაქეთა უფლებას, კენჭი იყარონ და წარადგინონ კანდიდატი ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებში.

30. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის პირველი პუნქტი ქმნის კონსტიტუციურ-სამართლებრივ გარანტიას, რომ საქართველოს ყოველმა მოქალაქემ თავისუფალი ნების გამოვლინების საწყისებზე მიიღოს მონაწილეობა სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს №1/3/547 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები უჩა ნანუაშვილი და მიხეილ შარაშიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-5).

31. საარჩევნო უფლების სრულყოფილი რეალიზაცია მეტწილად დამოკიდებულია იმაზე, თუ როგორ არის მოწყობილი საარჩევნო სისტემა, რომელი საარჩევნო მოდელი შეარჩია კანონმდებელმა. „კონსტიტუციური სტანდარტების შესაბამისი საარჩევნო სისტემის შერჩევა წარმოადგენს დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილებისათვის ერთ-ერთ ყველაზე მნიშვნელოვან ინსტიტუციურ გადაწყვეტილებას. საარჩევნო სისტემები განაპირობებს საარჩევნო ხმებისა და შესაბამისი მანდატების (სახელმწიფო, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების) ურთიერთდამოკიდებულებას, განსაზღვრავს მიღებული ხმების მანდატად გარდაქმნის პროცესს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს №1/3/547 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები უჩა ნანუაშვილი და მიხეილ შარაშიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“,  II-16). 

32. ცალკეული სახელმწიფო ორგანოების არჩევნებთან დაკავშირებით კონსტიტუცია უშუალოდ განსაზღვრავს საარჩევნო სისტემის თავისებურებებს. მაგალითისთვის, საქართველოს კონსტიტუციის 49-ე მუხლით განსაზღვრულია, რომ პარლამენტი შედგება პროპორციული სისტემით არჩეული 77 და მაჟორიტარული სისტემით არჩეული 73 წევრისგან. ასეთ შემთხვევაში კონსტიტუციის 28-ე მუხლით დადგენილი კონსტიტუციური სტანდარტები განიხილება კონსტიტუციის სხვა ნორმებთან კავშირში და მოიცავს იმ სტანდარტებს, რაც ამ ნორმებით არის დადგენილი.

33. იმ შემთხვევაში, როდესაც კონსტიტუციით არ არის დადგენილი კონკრეტული საარჩევნო სისტემა ან მოდელი, მისი განსაზღვრა კანონმდებლის მიერ ხდება. ამ პროცესში კანონმდებელი მაღალი დისკრეციით სარგებლობს, თუმცა შერჩეულმა საარჩევნო მოდელმა უნდა უზრუნველყოს, რომ საქართველოს ყოველმა მოქალაქემ თავისუფალი ნების გამოვლინების საფუძველზე მიიღოს მონაწილეობა სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში. ხელისუფლების ფორმირების პროცესში ხალხის ნება მაქსიმალურად ადეკვატურად უნდა იქნეს ასახული.

34. როგორც აღინიშნა, მოსარჩელეები ითხოვენ სადავო ნორმების არაკონსტიტუციურად ცნობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებითაც. სადავო ნორმებით მოწესრიგებულია ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების – მერებისა და გამგებლების თანამდებობების დაკავების პროცედურა, რომლითაც პირებს ეზღუდებათ მერებისა და გამგებლების არჩევნებში მონაწილეობის მიღება, თუ მათი კანდიდატურა არ წარადგინა შესაბამისი წესით რეგისტრირებულმა საარჩევნო ბლოკმა/პარტიამ.

35. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისთვის  სახელმწიფო სამსახური არის პროფესიული საქმიანობა სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში, სხვა საჯარო ფუნქციის განხორციელების მიზნით ჩამოყალიბებულ ინსტიტუციებში“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი  საქართველოს   პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-3).  მერები და გამგებლები , როგორც აღმასრულებელი ორგანოები , ახორციელებენ საჯარო უფლებამოსილებებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში. ამდენად, ერთმნიშვნელოვანია, რომ მერებისა და გამგებლების თანამდებობები წარმოადგენს სახელმწიფო თანამდებობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისთვის. ამდენად, საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“ სადავო ნორმებით დადგენილი წესი ადგენს ბარიერს სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების მიმართ.

36. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს“. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპი „სახელმწიფო ხელისუფლების, მათ შორის საკანონმდებლო ხელისუფლების, მოქმედებას მკაცრ კონსტიტუციურ-სამართლებრივ  ჩარჩოებში აქცევს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2007 წლის 26 ოქტომბრის №2/2-389 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე მაია ნათაძე და სხვები საქართველოს პარლამენტისა და საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ“, II-18). საკანონმდებლო ხელისუფლების კონსტიტუციურ-სამართლებრივი შეზღუდვა გულისხმობს, რომ ნებისმიერი საკანონმდებლო აქტი უნდა შეესაბამებოდეს კონსტიტუციის მოთხოვნებს როგორც ფორმალური, ისე  მატერიალური კონსტიტუციურობის თვალსაზრისით. ამგვარად, კანონმდებლობა, რომელიც განსაზღვრავს სახელმწიფო სამსახურის დაკავების პირობებს, ფორმალური და მატერიალური შინაარსით უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მოთხოვნებს.

37. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „ამა თუ იმ სახელმწიფო თანამდებობის მიმართ მოქმედი უფლების დაცვის კონსტიტუციური სტანდარტები შეიძლება გამომდინარეობდეს მისი კონსტიტუციური სტატუსიდან. ამასთან, მაღალი კონსტიტუციური სტანდარტის აუცილებლობა შეიძლება განსახორციელებელი საქმიანობის თავისებურებას  უკავშირდებოდეს, რამდენადაც განსაზღვრული ტიპის სახელმწიფო თანამდებობა, მისი შინაარსით და დანიშნულებით , განსაკუთრებულ კონსტიტუციურ დაცვას საჭიროებს. ამგვარი გარანტიების არარსებობის შემთხვევაში ზოგიერთი სახელმწიფო სამსახურის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი გარანტიები ფიქტიურ ხასიათს მიიღებდა“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი  საქართველოს   პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-27). ამდენად, სადავო ნორმების კონსტიტუციურობის შემოწმების პროცესში აუცილებელია, მხედველობაში იქნეს მიღებული ადგილობრივი თვითმმართველობებისა და მათი აღმასრულებელი ორგანოების კონსტიტუციური სტატუსი და საქმიანობის თავისებურებები.

38. როგორც აღინიშნა, საქართველოს კონსტიტუციის მოთხოვნაა, რომ კანონმდებელმა ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების თანამდებობის დაკავების წესის განსაზღვრისას მხედველობაში მიიღოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის გარანტიები, რათა არ დაირღვეს დემოკრატიის, სახალხო სუვერენიტეტისა და ხელისუფლების დანაწილების ფუნდამენტური პრინციპები. 

39. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 49-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, გამგებელი/მერი აირჩევა 4 წლის ვადით, პირდაპირი არჩევნებით, საყოველთაო, თანასწორი საარჩევნო უფლების საფუძველზე, ფარული კენჭისყრით, საქართველოს ორგანული კანონით „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“ დადგენილი წესით. ამგვარად, კანონმდებელმა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების თანამდებობის დაკავების ფორმად პირდაპირი არჩევნები დაადგინა. განსახილველი დავის ფარგლებში საკონსტიტუციო სასამართლო არ დგას აღნიშნული გადაწყვეტის კონსტიტუციურობის შეფასების საჭიროების წინაშე. ზოგადად, აღიარებულია, რომ პირდაპირი არჩევნები ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ფორმირების ერთ-ერთი საუკეთესო გზაა. პირდაპირი არჩევნების შემთხვევაში ხალხი უშუალოდ მონაწილეობს თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ფორმირების პროცესში, რაც ხელს უწყობს ადგილობრივ დონეზე სახალხო სუვერენიტეტის განხორციელებას. 

40. ამავე დროს, სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლების ნებისმიერი შეზღუდვა ამცირებს მოქალაქის შესაძლებლობას, მიიღოს მონაწილეობა საჯარო მმართველობაში და უშუალოდ განახორციელოს საჯარო ფუნქციები. სახელმწიფოს მმართველობის პროცესის და მასში მონაწილეობის მაღალი ინტერესიდან გამომდინარე, ამ ურთიერთობიდან პირის დისტანცირება მხოლოდ მნიშვნელოვანი კონსტიტუციურ-სამართლებრივი ღირებულებით უნდა გამომდინარეობდეს.

41. დასაშვებია როგორც სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების, ისე საარჩევნო უფლების შეზღუდვა ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად, თანაზომიერი საშუალების გამოყენებით, იმგვარად, რომ არ იწვევდეს მოქალაქის დაუსაბუთებელ, არაგონივრულ დისტანცირებას საჯარო მმართველობის პროცესიდან.

42. საქმის არსებითი განხილვის ეტაპზე მოპასუხის, საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლის მიერ დასახელდა შეზღუდვის რამდენიმე ლეგიტიმური მიზანი. საკონსტიტუციო სასამართლო თითოეული მიზნის საფუძვლიანობას ცალ-ცალკე შეაფასებს.

43. მოპასუხის არგუმენტაციით, სადავო ნორმით გათვალისწინებული შეზღუდვის მიზანია ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ეფექტური ფუნქციონირება. კერძოდ, პოლიტიკური პარტიებით დაკომპლექტებულ ადგილობრივი ერთეულების წარმომადგენლობით ორგანოებსა (საკრებულოები) და საინიციატივო ჯგუფების მიერ წარდგენილ მერებს/გამგებლებს შორის შესაძლო მსოფლმხედველობრივი განსხვავება შეაფერხებს ადგილობრივი თვითმმართველობების ეფექტურ ფუნქციონირებას, რადგან არსებობს რიგი მნიშვნელოვანი საკითხები (მაგალითად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულის ბიუჯეტის დამტკიცება), რომლებიც ადგილობრივი ხელისუფლების აღმასრულებელი და წარმომადგენლობითი ორგანოების შეთანხმებით უნდა განხორციელდეს.

44. საკონსტიტუციო სასამართლო ვერ გაიზიარებს დასახელებულ არგუმენტაციას. საქართველოს კონსტიტუციით დადგენილი სახელმწიფო მმართველობის პოლიტიკური სისტემა არა თუ გამორიცხავს და უარყოფს პლურალიზმს, არამედ  ეფუძნება მას. საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება გულისხმობს, რომ სახელმწიფო მმართველობისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის პროცესი მაღალი საზოგადოებრივი ჩართულობით უნდა ხასიათდებოდეს და მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილებების მიღებისას გათვალისწინებული უნდა იქნეს ყველა საზოგადოებრივი ჯგუფის პოზიცია და ინტერესი. დაუშვებელია განსხვავებული პოლიტიკური თუ მსოფლმხედველობრივი შეხედულება გახდეს ამა თუ იმ პირისა თუ პირთა ჯგუფისათვის სახელმწიფო მმართველობაში მონაწილეობაზე უარის თქმის საფუძველი.

45. პოლიტიკური პროცესები, რომლებიც დაკავშირებულია რამდენიმე საზოგადოებრივი ჯგუფის კონსენსუსით გადაწყვეტილების მიღებასთან, ემსახურება სრულიად საზოგადოების ინტერესს, რადგან გათვალისწინებულ იქნეს საზოგადოების დიდი ნაწილის აზრი ამა თუ იმ საკითხის გადაწყვეტასთან დაკავშირებით. აქედან გამომდინარე, პრინციპულად არასწორია მიდგომა, რომლის მიხედვითაც, განსხვავებული შეხედულებების მქონე პირების დაშვება სახელმწიფო თანამდებობაზე შეზღუდულია იმის გამო, რომ შესაძლოა, არსებობდეს განსხვავებული მსოფლმხედველობის მქონე პირთა მიერ გადაწყვეტილებების ერთობლივად მიღების აუცილებლობა. ასეთი მიდგომა ერთმნიშვნელოვნად ეწინააღმდეგება პლურალისტური, დემოკრატიული საზოგადოების საფუძვლებს და, შესაბამისად, კონსტიტუციის სულისკვეთების საწინააღმდეგოა.

46. ამავე დროს საგულისხმოა ის გარემოება, რომ საქართველოს კანონმდებლობის მიხედვით, ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოებში შესაძლოა აირჩეს დამოუკიდებელი, საინიციატივო ჯგუფების მიერ წარდგენილი კანდიდატებიც, ასევე, კანონმდებლობით ბუნებრივად შესაძლებელია, რომ ერთსა და იმავე ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულში სხვადასხვა პოლიტიკური ძალა იქნეს წარმოდგენილი აღმასრულებელ და წარმომადგენლობით ორგანოებში. აღნიშნულიდან გამომდინარე, არსებული კანონმდებლობით არ არის გამორიცხული, რომ რიგ საკითხებზე (მათ შორის ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულის ბიუჯეტის დამტკიცებაზე) გადაწყვეტილება ერთობლივად მიიღონ სხვადასხვა პოლიტიკური თუ მსოფლმხედველობრივი შეხედულების მქონე საზოგადოებრივმა ჯგუფებმა.

47. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, მოპასუხის მიერ წარმოდგენილი ლეგიტიმური მიზანი ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულების ეფექტურ ფუნქციონირებასთან დაკავშირებით არ გამოდგება სადავო ნორმების კონსტიტუციურობის  სამტკიცებლად.

48. მოპასუხე მხარის მიერ ასევე დასახელდა პოლიტიკური გაერთიანებების გაძლიერების ლეგიტიმური მიზანი. მოპასუხის მიერ საქმის არსებითი განხილვისას წარმოდგენილი არგუმენტაციით, დამოუკიდებელი, საინიციატივო ჯგუფების მიერ წარდგენილი კანდიდატების ამორიცხვა ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევნებიდან, ემსახურება პოლიტიკური პარტიების გაძლიერებას.

49. საკონსტიტუციო სასამართლო მოპასუხის ვერც ამ არგუმენტს გაიზიარებს. თავისთავად, პოლიტიკური სუბიექტების გაძლიერება და ჯანსაღი პოლიტიკური სისტემის შექმნა უმნიშვნელოვანესია დემოკრატიული საზოგადოებისათვის, თუმცა მიუღებელია ერთი პოლიტიკური სუბიექტის გაძლიერება მეორე სუბიექტის უფლებების დარღვევის ხარჯზე. დემოკრატიული, პლურალისტური საზოგადოება ეფუძნება ყველა საზოგადოებრივი ჯგუფისათვის თანაბარი შესაძლებლობების შექმნის აუცილებლობას. პოლიტიკური სისტემა კი მხოლოდ იმ შემთხვევაში იქნება ჯანსაღი და კონკურენტული, როდესაც ყველა მონაწილეს ექნება შესაძლებლობა, თანასწორ საწყისებზე მიიღოს მონაწილეობა გადაწყვეტილებების მიღებაში. თანასწორი საწყისებიდან ნებისმიერი გადახვევა უნდა იყოს გამართლებული მაღალი საჯარო ინტერესით, თანაზომიერების პრინციპის განუხრელი დაცვით.

50. ცხადია, საკონსტიტუციო სასამართლო არ გამორიცხავს კანონმდებლის უფლებამოსილებას, რომ არჩევნები გაითვალისწინოს, როგორც ადგილობრივი თვითმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების ფორმირების გზა. ამავე დროს კანონმდებელს გააჩნია დისკრეციული უფლებამოსილება, რომ სხვადასხვა დროს, ქვეყნის სოციალურ-პოლიტიკური მდგომარეობიდან გამომდინარე, შეარჩიოს ის საარჩევნო მოდელი, რომელიც ყველაზე უკეთ პასუხობს საზოგადოების წინაშე არსებულ გამოწვევებს. კონსტიტუცია, თავისთავად, არ მოითხოვს რომელიმე ცალკეულ ფორმას ან რომელიმე კონკრეტული საარჩევნო მოდელის ჩამოყალიბებას. კონსტიტუციის მოთხოვნაა, რომ არსებულმა საარჩევნო მოდელმა უზრუნველყოს ხალხის ნების თავისუფალი და თანასწორი ასახვა ხელისუფლების ფორმირების პროცესში (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს №1/3/547 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები უჩა ნანუაშვილი და მიხეილ შარაშიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-4). ამავე დროს, ამ პროცესში არ უნდა იქნეს უგულებელყოფილი კონსტიტუციური უფლებები და თავისუფლებები,  შერჩეულმა საარჩევნო მოდელმა არ უნდა გამოიწვიოს ადამიანის უფლებების გაუმართლებელი, არაგონივრული შეზღუდვა.

51. მოპასუხის მიერ წარმოდგენილი არგუმენტაციით არ დასტურდება, რომ პარტიული სისტემის გაძლიერების მიზნით გამართლებულია დამოუკიდებელი კანდიდატებისათვის სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლების შეზღუდვა. მოპასუხის არგუმენტაცია მიემართება პოლიტიკური პარტიების გაძლიერებას ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებიდან დამოუკიდებელი კანდიდატების გამორიცხვითა და ამ საარჩევნო პროცესში მხოლოდ პოლიტიკური გაერთიანებების მიერ წარდგენილი კანდიდატების დაშვებით. ამასთანავე, იმავე დონეზე, საინიციატივო ჯგუფების მიერ წარდგენილ დამოუკიდებელ კანდიდატებს უფლება აქვთ მიიღონ მონაწილეობა ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს – საკრებულოს არჩევნებში. იმის გათვალისწინებით, რომ საკრებულო კოლეგიური, პოლიტიკური, წარმომადგენლობითი ორგანოა, საკრებულოს არჩევნები, როგორც წესი, უფრო მეტ გავლენას ახდენს ქვეყნის პოლიტიკურ ცხოვრებაზე და უფრო მეტად მოითხოვს პოლიტიკური პარტიების ჩართულობას. თუმცა კანონმდებელი ღონისძიებებს მხოლოდ აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებთან მიმართებით ახორციელებს. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ეჭვქვეშ დგას კანონმდებლის მიერ გამოყენებული ღონისძიების გონივრულობა და ეფექტურობა. კერძოდ, ეჭვს იწვევს, რა სარგებელი შეუძლება მოუტანოს პოლიტიკური პარტიების განვითარებას სიანიციატივო ჯგუფებისათვის ამ შესაძლებლობის შეზღუდვამ მხოლოდ თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებზე. ქვეყანაში არსებული ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საარჩევნო სისტემის თავისებურებების გათვალისწინებით, ის პოზიტიური ეფექტი, რაც შესაძლოა, სადავო ნორმებს ჰქონდეთ პოლიტიკური პარტიების განვითარებაზე, ვერ გამოდგება დამოუკიდებელი კანდიდატებისათვის საარჩევნო და სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლებების შეზღუდვის გასამართლებლად. როგორც უკვე აღინიშნა, საარჩევნო მოდელების შერჩევისას კანონმდებელი ფართო დისკრეციით სარგებლობს. ეს დისკრეცია, ამავდროულად, იმასაც გულისხმობს, რომ კანონმდებელმა შესაბამისი სოციალურ-პოლიტიკური მდგომარეობის არსებობისას სხვადასხვა დონეზე თუ სხვადასხვა ორგანოებისა და თანამდებობის პირების არჩევნების განსხვავებული მოდელები დაადგინოს, ცხადია, კონსტიტუციით დადგენილ ჩარჩოებში. თუმცა, მოცემულ შემთხვევაში შერჩეული მოდელი არაგონივრულად და არათანაზომიერ შეზღუდვად უნდა ჩაითვალოს.

52. მოპასუხე მხარის არგუმენტაციით მერებისა და თემის გამგებლების კანდიდატთა წარდგენის უფლების მინიჭება მხოლოდ პარტიებისა და საარჩევნო ბლოკებისათვის  მნიშვნელოვნად უზრუნველყოფს სახელმწიფო სუვერენიტეტისა და ტერიტორიული მთლიანობის დაცვას. იმდენად, რამდენადაც საინიციატივო ჯგუფების წარდგენილი დამოუკიდებელი კანდიდატების არჩევამ შესაძლოა საფრთხის ქვეშ დააყენოს სახელმწიფოს სუვერენიტეტი და ტერიტორიული მთლიანობა.

53. საკითხის უკეთ გაანალიზების მიზნით, საკონსტიტუციო სასამართლო მიზანშეწონილად მიიჩნევს, დაადგინოს,  რა სამართლებრივი ბუნება აქვთ პოლიტიკურ გაერთიანებებს და რით განსხვავდებიან ისინი საინიციატივო ჯგუფებისაგან. კერძოდ, რა არის ის არსებითი სხვაობა, რითაც შესაძლოა განპირობებული იყოს, რომ მერობის ან გამგებლობის კანდიდატები მხოლოდ პოლიტიკურმა გაერთიანებებმა ან საარჩევნო ბლოკებმა უნდა წარადგინონ.

54. უპირველეს ყოვლისა, პოლიტიკური გაერთიანებების სამართლებრივ საფუძველს ქმნის საქართველოს კონსტიტუცია. საქართველოს კონსტიტუციის 26-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, საქართველოს მოქალაქეებს უფლება აქვთ, ორგანული კანონის შესაბამისად შექმნან პოლიტიკური პარტია, სხვა პოლიტიკური გაერთიანება და მონაწილეობა მიიღონ მის საქმიანობაში. პოლიტიკური პარტიების შექმნისა და მათში საქმიანობის ძირითად პრინციპებს ადგენს საქართველოს ორგანული კანონი „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ“. აღნიშნული კანონის პირველი მუხლის თანახმად, მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანება არის საერთო მსოფლმხედველობრივ და ორგანიზაციულ საფუძველზე შექმნილი მოქალაქეთა ნებაყოფლობითი დამოუკიდებელი გაერთიანება, რომელიც რეგისტრირებულია ამ კანონით დადგენილი წესით და თავის საქმიანობას ახორციელებს საქართველოს კონსტიტუციისა და კანონმდებლობის ფარგლებში.

55. მნიშვნელოვანი განსხვავება, რაც პოლიტიკურ პარტიასა და მოქალაქეთა საინიციატივო ჯგუფს შორის არსებობს, არის პოლიტიკური პარტიის ორგანიზებული ხასიათი. ამა თუ იმ საარჩევნო კანდიდატის წარმდგენი მოქალაქეთა საინიციატივო ჯგუფები იქმნება მხოლოდ კონკრეტული შემთხვევისათვის, რათა წარადგინონ ეს კანდიდატები , ხოლო პოლიტიკური გაერთიანებები ექვემდებარება სავალდებულო რეგისტრაციას, აკისრიათ კანონით განსაზღვრული ვალდებულებები, ამოძრავებთ უფრო გრძელვადიანი პოლიტიკური მიზნები და მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ ქვეყნის პოლიტიკურ სისტემაში.

56. მოპასუხე მხარე აპელირებს „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-5 მუხლის მე-2 პუნქტზე, რომლის მიხედვითაც, „დაუშვებელია ისეთი პარტიის შექმნა და საქმიანობა, რომლის მიზანია საქართველოს კონსტიტუციური წყობილების დამხობა ან ძალადობით შეცვლა, ქვეყნის დამოუკიდებლობის ხელყოფა, ტერიტორიული მთლიანობის დარღვევა ან რომელიც ეწევა ომის ან ძალადობის პროპაგანდას, აღვივებს ეროვნულ, კუთხურ, რელიგიურ ან სოციალურ შუღლს“ და მე-6 მუხლზე, რომლის თანახმადაც, „დაუშვებელია პარტიის შექმნა რეგიონული ან ტერიტორიული ნიშნის მიხედვით“.

57. ამავე დროს, სახელმწიფოს აქვს შესაძლებლობა, აკონტროლოს პარტიების საქმიანობა მათი რეგისტრაციის შემდგომაც და აკრძალოს ისინი კანონმდებლობით დადგენილი წესით. შესაბამისი პროცედურების მიხედვით, საკონსტიტუციო სასამართლო უფლებამოსილია, აკრძალოს პარტია, თუ მისი მიზანია საქართველოს კონსტიტუციური წყობილების დამხობა ან ძალადობით შეცვლა, ქვეყნის დამოუკიდებლობის ხელყოფა, ტერიტორიული მთლიანობის დარღვევა ან რომელიც ეწევა ომის ან ძალადობის პროპაგანდას, აღვივებს ეროვნულ, კუთხურ, რელიგიურ ან სოციალურ შუღლს, ქმნის ან შექმნილი აქვს შეიარაღებული ფორმირება.

58. საინიციატივო ჯგუფების მიმართ არ არის დადგენილი იდენტური რეგულაციები. თუმცა ეს არ ნიშნავს იმას, რომ საინიციატივო ჯგუფის მიერ წარდგენილ კანდიდატთან დაკავშირებით აღნიშნული საკითხი კანონმდებლობით საერთოდ არ არის მოწესრიგებული. საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 45-ე მუხლის მე-3 ნაწილის თანახმად, პოლიტიკურ პარტიას, საარჩევნო სუბიექტობის კანდიდატს, საარჩევნო სუბიექტს და მათ მხარდამჭერებს უფლება აქვთ, გამოვიდნენ მომავალი საქმიანობის პროგრამით. საარჩევნო პროგრამა არ უნდა შეიცავდეს ომისა და ძალადობის პროპაგანდას, არსებული სახელმწიფო და საზოგადოებრივი წყობილების ძალადობით შეცვლისკენ ან დამხობისკენ, საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის დარღვევისკენ, ეროვნული შუღლისა და მტრობისკენ, რელიგიური და ეთნიკური დაპირისპირებისკენ მოწოდებას. ასევე, საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის 317-ე მუხლით დასჯადია საქვეყნოდ მოწოდება საქართველოს კონსტიტუციური წყობილების ძალადობით შეცვლისაკენ ან სახელმწიფო ხელისუფლების დამხობისაკენ, ანდა ასეთი მოწოდების შემცველი მასალის გავრცელება, აგრეთვე ამავე მიზნით შეიარაღებისაკენ მოწოდება. კანონმდებლობით ასევე შესაძლოა დადგინდეს დამატებითი რეგულაციები, რომელთა მეშვეობითაც მოხდება  დასახელებული საფრთხეების თავიდან აცილება.

59. საკონსტიტუციო სასამართლო საკითხში უკეთ გასარკვევად მიზანშეწონილად მიიჩნევს, გამოარკვიოს მერისა და გამგებლის უფლებამოსილებები, რათა ნათლად გამოიკვეთოს ის პოტენციური საფრთხეები, რაც შეიძლება მომდინარეობდეს აღნიშნული  თანამდებობის  სპეციფიკიდან.

60. მერისა და გამგებლის უფლებამოსილებები განმარტებულია საქართველოს ორგანული კანონით „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით“.  აღნიშნული კანონის 48-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანო და მუნიციპალიტეტის უმაღლესი თანამდებობის პირი არის გამგებელი თვითმმართველ თემში და მერი თვითმმართველ ქალაქში. გამგებელი/მერი წარმოადგენს მუნიციპალიტეტს და უზრუნველყოფს მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებების განხორციელებას ამ კანონის, საქართველოს სხვა საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტებისა და შესაბამისი მუნიციპალიტეტის ნორმატიული აქტების შესაბამისად“, ხოლო 73-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, თბილისის უმაღლესი აღმასრულებელი ორგანო − თბილისის მერი − არის თბილისის მთავრობის ხელმძღვანელი.

61. ამდენად,  მერების/გამგებლების უფლებამოსილებას წარმოადგენს მუნიციპალიტეტში, ადგილობრივ დონეზე, აღმასრულებელი ფუნქციების განხორციელება, შესაბამისად, მათი უფლებამოსილება ვრცელდება იმ საკითხების აღსრულებაზე, რომელთა განხორციელების უფლებამოსილებაც აქვთ მუნიციპალიტეტებს (ქ. თბილისის მერის შემთხვევაში  ქ. თბილისს). ასეთ საკითხებს მიეკუთვნება მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებული ქონების მართვა და განკარგვა, ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების, მათ შორის, წყლისა და ტყის რესურსების და მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებული მიწის რესურსების მართვა,   მუნიციპალური  ნარჩენების  მართვა  და  ა.შ.

62. ამავე დროს, კანონმდებლობა ითვალისწინებს მერისა და გამგებლის კონტროლის მექანიზმებს. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 48-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად,  გამგებელი/მერი ანგარიშვალდებულია მუნიციპალიტეტის,  საკრებულოსა და მოსახლეობის წინაშე.

63. ნიშანდობლივია, რომ მერის/გამგებლის საქმიანობას აკონტროლებს წარმომადგენლობითი ორგანო – მუნიციპალიტეტის საკრებულო, რომელსაც სათანადო საფუძვლების არსებობისას, უფლება აქვს, უნდობლობა გამოუცხადოს მუნიციპალიტეტის მერს/გამგებელს. კერძოდ, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 24-ე მუხლის პირველი პუნქტის „გ“ ქვეპუნქტის თანახმად, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს უფლებამოსილებებს მიეკუთვნება აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოების (მერის/გამგებლის) საქმიანობის რეგულირება და კონტროლი, მათ შორის,  გამგებლისთვის/მერისთვის უნდობლობის გამოცხადება (24-ე მუხლის პირველი პუნქტის „გ.გ“ ქვეპუნქტი), ამავე დროს, უნდობლობის საკითხის ინიცირების უფლება აქვთ ამომრჩეველთა საინიციატივო ჯგუფებსაც (51-ე მუხლის მე-2 პუნქტი) და გამგებლისთვის/მერისთვის უნდობლობა გამოცხადებულად ჩაითვლება, თუ ინიციატივას მხარს დაუჭერს საკრებულოს სიითი შემადგენლობის არანაკლებ ორი მესამედისა. გამგებლისთვის/მერისთვის უნდობლობის გამოცხადება იწვევს მისი უფლებამოსილების შეწყვეტას (51-ე მუხლის მე-10 პუნქტი).

64. უნდა აღინიშნოს, რომ მუნიციპალიტეტების კონტროლი განსაკუთრებულ შემთხვევაში ხდება ცენტრალური ხელისუფლების მიერ, კერძოდ, პრეზიდენტს უფლება აქვს, უკიდურეს შემთხვევაში შეაჩეროს მუნიციპალიტეტის საკრებულოს საქმიანობა ან დაითხოვოს იგი. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 141-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საკრებულოს დათხოვნა ან მისი საქმიანობის შეჩერება ხდება საქართველოს კონსტიტუციის 73-ე მუხლის პირველი პუნქტის „კ“ ქვეპუნქტით გათვალისწინებულ შემთხვევებში, თუ წარმომადგენლობითი ორგანოს მოქმედებით საფრთხე შეექმნა ქვეყნის სუვერენიტეტს, ტერიტორიულ მთლიანობას, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა კონსტიტუციური უფლებამოსილებების განხორციელებას.

65. მუნიციპალიტეტის მერის/გამგებლის უფლებამოსილებების დამდგენი ნორმებისა და მათი საქმიანობის კონტროლის სამართლებრივი მექანიზმების ანალიზი მიუთითებს, რომ მერები და გამგებლები წარმოადგენენ ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოებს, ახორციელებენ ადგილობრივი მნიშვნელობის უფლებამოსილებებსა და ექვემდებარებიან ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოებისა და ცენტრალური ხელისუფლების მიერ ეფექტურ კონტროლს, რითაც შესაძლებელია, თავიდან იქნეს აცილებული სეცესიისა და ტერიტორიული მთლიანობის ხელყოფის საფრთხეები.

66. მოპასუხის არგუმენტაცია ასევე ეჭვქვეშ დგება იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ საქართველოს კანონმდებლობის მიხედვით, თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევნებზე საინიციატივო ჯგუფებს უფლება აქვთ, დაასახელონ საკუთარი კანდიდატები. შესაბამისად, გაუგებარია, რატომ იქნა საფრთხის შემცველად დანახული დამოუკიდებელი კანდიდატების არჩევა მხოლოდ ადგილობრივი ხელისუფლების აღმასრულებელი ორგანოების თანამდებობებზე და ასეთი საფრთხე არ იქნა დანახული ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების თანამდებობის პირებთან დაკავშირებით. ამგვარად, სადავო ნორმებით გათვალისწინებული შეზღუდვა არათანაზომიერია სუვერენიტეტისა და ტერიტორიული მთლიანობის დაცვის ლეგიტიმურ მიზანთან   მიმართებითაც.

67. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო ადგენს, რომ საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 167-ე მუხლის მე-2 პუნქტი, ამავე მუხლის მე-8 პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვები „პარტიების/საარჩევნო ბლოკების“ და ამავე კანონის 169² მუხლის მე-4 პუნქტი არაკონსტიტუციურია საქართველოს კონსტიტუციის 28 მუხლთან, ასევე 29-ე მუხლის პირველ  და  მე-2 პუნქტებთან   მიმართებით.

 

III

სარეზოლუციო ნაწილი

საქართველოს კონსტიტუციის 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ” ქვეპუნქტისა და მე-2 პუნქტის, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“  საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე” ქვეპუნქტის, 21¹ მუხლის პირველი პუნქტის, 23-ე მუხლის პირველი პუნქტის, 25-ე მუხლის პირველი, მე-2 და მე-3 პუნქტების, 27-ე მუხლის მე-5 პუნქტის, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა” ქვეპუნქტის, 43-ე მუხლის მე-2, მე-4, მე-7 და მე-8 პუნქტების, 44-ე მუხლის,  „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის 24-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, 30-ე, 31-ე, 32-ე და 33-ე მუხლების საფუძველზე,

 

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო

 

ადგენს:

 

1. დაკმაყოფილდეს კონსტიტუციური სარჩელი №588 („საქართველოს მოქალაქეები – სალომე  ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“) და არაკონსტიტუციურად იქნეს ცნობილი საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 167-ე მუხლის მე-2 პუნქტი, ამავე მუხლის მე-8 პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვები „პარტიების/საარჩევნო ბლოკების“ და ამავე კანონის 169² მუხლის მე-4 პუნქტი საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლთან და 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით.

2. არაკონსტიტუციური ნორმები იურიდიულად ძალადაკარგულად იქნეს ცნობილი ამ გადაწყვეტილების სხდომათა დარბაზში გამოქვეყნების მომენტიდან.

3. გადაწყვეტილება ძალაშია საკონსტიტუციო სასამართლოს სხდომაზე მისი საჯაროდ გამოცხადების მომენტიდან.

4. გადაწყვეტილება საბოლოოა და გასაჩივრებას ან გადასინჯვას არ ექვემდებარება.

5. გადაწყვეტილების ასლი გაეგზავნოს მხარეებს, საქართველოს პრეზიდენტს, საქართველოს უზენაეს სასამართლოს და საქართველოს მთავრობას.

6. გადაწყვეტილება „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეში” გამოქვეყნდეს 15 დღის ვადაში.

 

პლენუმის წევრები:

 

გიორგი პაპუაშვილი

ქეთევან ერემაძე

კონსტანტინე ვარძელაშვილი

ზაზა თავაძე

მაია კოპალეიშვილი

ოთარ სიჭინავა

ლალი ფაფიაშვილი